Семинар «Модель энергетической системы как основание для построения энергорынка и системы его регулирования»

Место проведения
Институте современного развития (ИНСОР)

15 марта 2010 г. в Институте современного развития (ИНСОР) прошел семинар «Модель энергетической системы как основание для построения энергорынка и системы его регулирования». Организаторами семинара выступили Центр стратегических разработок «Северо-Запад» и Московская школа управления «Сколково», ИНСОР, Федеральная служба по тарифам, ГК «Росатом».

В семинаре приняли участие представители ГК «Росатом» и других крупных энергетических корпораций, Министерства энергетики РФ, Федеральной службы по тарифам, Российской экономической школы, ИМЭМО РАН, ИНСОР, МШУ «Сколково», других экспертных организаций и «фабрик мысли». Провел мероприятие директор ЦСР «Северо-Запад» Владимир Княгинин.

Во время дискуссии были рассмотрены два блока вопросов:

  • Модель энергетики России. Что лежит в основе энергорынка в РФ?
  • Регулятивная политика государства на энергорынке.

В первой части семинара на обсуждение были вынесены вопросы, связанные с результатами длительных реформ в электроэнергетике, формированием в РФ модели рынка электроэнергии. Участники дискуссии представили свои взгляды на проблемы и изменения, которые сейчас происходят в этой модели, отметили факторы, которые в наибольшей степени могут оказать влияние на будущую организацию энергетических рынков в стране, и вызовы будущего развития энергосистемы страны.

В своем вступительном слове Владимир Княгинин выделил ряд острых проблем реформы российской энергетики. Многие эксперты признают, что реформа была реализована не в той форме, как планировалось изначально, и в результате, появившийся рынок оказался малоконкурентен, а мощного потока инвестиций, на который рассчитывало государство, энергетика не получила. Не произошло также и удешевления энергоресурсов и самой энергии для потребителя. Резюмируя список накопившихся проблем, директор ЦСР «Северо-Запад» высказал предположение о том, что функционирующая сейчас система, будучи сконцентрированной на «зачистке хвостов» предыдущего шага развития, вряд ли способна обеспечить запуск следующего цикла развития энергетики, требующей адаптации к гибкому изменению спроса на энергию.

Характеризуя существующую в стране энергосистему Олег Баркин, Заместитель председателя Правления НП «Совет рынка» подчеркнул ряд негативных факторов, сдерживающих рыночное развитие энергетики: слабую технологическую базу отрасли, перекос в структуре генерации — избыток базовых мощностей и дефицит маневренных — а также отставание процесса обновления генерирующих мощностей и их недостаточную децентрализацию. Кроме того, существенным ограничением для развития рынка в отрасли, по мнению Олега Баркина, является отсутствие рынка топлива, прежде всего газа, как доминирующего в структуре ресурсного портфеля энергетики.

Одна из ключевых проблем, считает Олег Баркин, заключается в отсутствии инфраструктуры розничного рынка. «Мы можем построить сколь угодно идеальный рынок на оптовом уровне, но у конечного потребителя как отсутствовал, так и пока отсутствует возможность свободного выбора решений по энергоснабжению, своего объекта, своего дома, и так далее. Пока этого нет, все достигнутые результаты по обеспечению конкуренции на оптовом рынке могут быть нивелированы».

Касаясь уже предпринятых преобразований на рынке энергии и мощностей, Олег Баркин упомянул несколько позитивных моментов. Часть проблем решает появление механизма экономической оценки стоимости электроэнергии как товара. Рост числа участников рынка повышает его прозрачность, появление среди них зарубежных, несомненно, способствует формированию современных стандартов работы, а в том числе по управлению объектами. Важным также является появление институтов саморегулирования, считает Олег Баркин.

Главной задачей на данный момент заместитель председателя Правления НП «Совет рынка» назвал формирование стратегического понимания перспектив отрасли. Стратегическое решение необходимо «не только в плане — рынок или не рынок, но и в плане технологического построения, последнее — во многом определяет условия работы рынка. Нужен ответ на вопрос, сохраняем ли мы еще надолго централизованную генерацию и подавляем другие возможности энергоснабжения, либо, наоборот, учитывая современные тренды, делаем опережающий шаг к развитию других способов энергоснабжения, которые, с точки зрения надежности и эффективности, могут быть лучше».

Серьезные сомнения относительно перспектив построения рынка в электроэнергетике выразил Игорь Лешуков, эксперт, Советник генерального директора ГК «Росатом». Связано это, в первую очередь, со спецификой электроэнергии как товара. Кроме того, по его мнению, принципиальное значение имеет состояние технологической платформы электроэнергетики. «Мы обсуждаем существование свободных поставок по свободным ценам, при инфраструктуре, которая по своим технологическим параметрам относится к XIX веку, и никак, кроме как в логике иерархиизированного, то есть, централизованного, распределения, работать физически не может. Мы пытаемся создать институциональную модель, которая находится в четком противоречии с физическими возможностями данной системы. И совершенно не хотим реально обсуждать, как мы взаимосвязанно будем вести перевод инфраструктуры в другое состояние». Для столь актуальных в США smart-grid необходима инфраструктура, дающая возможность управления спросом от потребителя, чем наша страна, очевидно, на данный момент не располагает, считает эксперт.

Обращаясь к вопросу использования западного опыта в российских условиях, Игорь Лешуков выразил уверенность в непродуктивности заимствования образцов реформ двадцатилетней давности, которые запускались в другом контексте и других институциональных условиях. Он отметил, что в странах, чью систему и подход к формированию рынков Россия стремится воспринять, сейчас разрабатываются совсем другие схемы — на «повестке дня» в ЕС и США — «возможность синхронного движения между рыночными возможностями и возможностями инфраструктуры».

Двигателем же развития той модели энергетики, которая сейчас существует на Западе, в любом случае явился уровень прибыли, считает Игорь Лешуков. Только цель достижения большего, чем существующий, дохода, пусть и при частично либерализованных рынках опта и розницы, но при условии понятных правил на рынке и государственной поддержке подвигает крупные компании к вложениям в изменение инфраструктуры. Плюс к этому, в момент запуска реформ, западная энергетика располагала и достаточным объемом базовой генерации и технологической возможностью в виде дешевого газа и газотурбинного цикла.

По мнению Игоря Лешукова, ситуация в которой сейчас находится отечественная энергосистема, обусловлена, в частности, тем, что предпринятая на предыдущем этапе реформа энергетики, хоть и привела к сокращению ответственности государства за отрасль и к денационализации активов, но не создала стабильного притока инвестиций. И в настоящее время, когда требуются масштабные инвестиции, единственным выходом, указал эксперт, является участие государства в системе их гарантирования.

Федор Веселов, заведующий отделом Института энергетических исследований РАН также считает, что разрешение проблем инвестиций и энергобезопасности должно взять на себя государство: «Государство неизбежно должно стать главным участником инвестиционных процессов и систем управления развития новой электроэнергетики». Но при этом эксперт усомнился в готовности органов государственного управления к эффективному решению этих вопросов.

Михаил Слободин, Президент ЗАО «КЭС» также высказал мнение, что модель энергетики, существующая в России — основанная на крупных источниках генерации и централизованном сборе и распределении электрической энергии — в значительной степени устарела. При этом, полагает бизнесмен, сейчас создаются как технологические, так и рыночные условия для постепенного совершенствования этой системы: «За последние 50 лет в мире никаких серьезных, фундаментальных технологических сдвигов в сфере электроэнергетики мы не наблюдали. Все технологические новации касались экстенсивного увеличения КПД, снижения потерь в сетях и так далее. Однако в последние 5-10 лет появились важные технологические новшества, связанные с развитием систем накопления электроэнергии на стороне потребителя, что для генерирующих систем означает сглаживание пиков потребления».

Вторая тенденция, на которую указал Михаил Слободин, связана с применением smart metering — дистанционным снятием показаний приборов учета, системой, которая создает условия для дистанционного отключения и ограничения потребителя по мощности. Эта технология открывает колоссальные возможности по управлению электропотреблением, считает Президент ЗАО «КЭС». Тем не менее, речи о фундаментальной трансформации технологической платформы пока не идет, считает Михаил Слободин. Большинство востребованных на сегодняшний день генерирующими компаниями инноваций лежат в поле оптимизации деятельности, снижении издержек, внедрения технологий, позволяющих уменьшить потери в тепловых сетях.

Другим направлением усовершенствования работы энергосистемы Михаил Слободин назвал создание условий для эффективного инвестирования в отрасль. «В последние 20 лет энергетика существовала на ресурсе, который был сформирован в советское время. На сегодня значительная часть станций нуждается в замене». При этом реализуются одновременно 2 модели — рыночная, с длительным сроком возврата вложенных инвестиций, и бюджетное финансирование, когда вложения в генерацию сразу отражаются в тарифах. При такой модели, считает Михаил Слободин, потребители могут стать заложниками неэффективных инвестиционных решений, которые принимаются государством. Это означает необходимость пересмотра, совершенствования системы тарифообразования. В противном случае долгосрочные инвестиции в отрасль будут невозможны.

Появление рынка мощностей запускает инвестиционный процесс, но это этап промежуточный и в будущем от него необходимо будет отказаться, считает Президент ЗАО «КЭС». Эту позицию разделил и Олег Баркин: «Рынок электроэнергии должен развиваться, преодолевая ограничения и несовершенства системы диспетчирования... ...В перспективе должен остаться только рынок электроэнергии. Рынка мощности, как дополнительного механизма, по сути регулирования в отрасли быть не должно. Так живет Европа, где участники сами находят механизмы долгосрочного хеджирования своих инвестиционных рисков, ценовых рисков, и т.д. К этой модели в конце концов мы и должны придти».

С точки зрения, Дениса Ковалевича, директора департамента развития системной инженерии ГК «Росатом», ключевым является поиск ответа на вопрос, должно ли продолжаться развитие электроэнергетики в рамках логики обеспечения территорий максимально доступной и дешевой энергией (логики, в которой сложилась существующая сегодня централизованная система). В плане технологического развития это означает, что основной задачей остается решение проблем «разрыва» между базовым и пиковым уровнем потребления, снижения стоимости на пиковых нагрузках, и тем самым обеспечение сдерживания роста средней стоимости энергии. Если ситуация кардинально меняется, электроэнергия рассматривается как товар, то востребованными становятся технологии, связанные с накоплением энергии, а проблемы пиковых нагрузок решаются другим образом. И именно в этой логике в других странах включается в повестку дня «новая энергетика», подчеркнул Денис Ковалевич, отметив также, что такой взгляд никак не отражен в российских планах развития отрасли.

По мнению Президента ОАО «КЭС» Михаила Слободина, потребители будут готовы отказаться от части услуг в моменты пиковых нагрузок (например, согласятся на снижение объемов подаваемого тепла в период сильных холодов), если это позволит значительно сэкономить общую стоимость оплаты за предоставление услуг при отказе от избыточных в обычных условиях мощностей.

Андрей Блохин, Советник ИНСОР, Главный научный сотрудник Института народнохозяйственного прогнозирования РАН ключевым для обсуждения перспективной модели рынка, системы регулирования считает понимание, идет ли изменение структуры спроса и модели потребления электроэнергии в России. «Необходимо понимание меняется ли тип потребителя, подобно тому, как это происходит в Америке, где он становится более „локальным“, рассредоточенным, независимым. Если это так, то это будет означать другую потребность в энергии, другие инвестиции, другие технологии».

О необходимости изучения вопросов потребительского поведения на рынке электроэнергии говорила и руководитель проектного направления Виктория Желтова. «Есть ли сейчас в реальности российской тот потребитель — население, бизнес, который готов использовать новую более дорогую энергетику? Еще не однозначно, что все социальные и экономические последствия новой энергетики будут благоприятными».

К мнению о том, что промышленный потребитель, в силу своей намного более высокой квалификации, сможет намного быстрее всех остальных потребителей воспользоваться теми положительными эффектами, которые даст рынок, склоняется Максим Мулюкин, Заместитель начальника Управления планирования и экономического анализа ФСТ. «Негативный эффект от запуска рынка скорее всего „свалится“ в домохозяйства», прогнозирует он. Об изменении структуры потребления говорил и руководитель Экспертного клуба Минпромторга Георгий Афанасьев: «Все больше будет появляться «кентавров» — «потребитель — производитель», считает руководитель экспертного клуба Минэнерго, — «предприятия могут превращаться в потребителей и одновременно поставщиков энергии в городские энергосистемы».

На один, вероятно, недостаточно изученный момент, связанный с поведением потребителя, обратил внимание участников Максим Мулюкин, Заместитель начальника Управления планирования и экономического анализа ФСТ. По его мнению, была бы полезна оценка того, как происходит выбор решения потребителем относительно оптимизации своего потребления, как оценивается степень исчерпания ресурса рационализации потребления и какие причины обуславливают переход к решению о строительстве новой генерации.

Экономист ЦЭФИР Наталья Турдыева оценила сегодняшний момент для российской энергетики как поворотный: «Мы находимся в исторической точке развития рынка электроэнергии, и те изменения, которые видим мы на рынках более развитых стран, как в отношении климатической политики, так и в отношении энергоэффективности, когда-то придут и к нам,».

Подробнее о том, какие меры государственной политики уже предпринимаются для перехода к энергоэффективной экономике, рассказал Василий Белов, возглавляющий Проектный офис «Энергоэффективность» Межведомственного аналитического центра. Выступая интегратором взаимодействия между научным сообществом и федеральными органами исполнительной власти Проектный офис МАЦ реализует ряд пилотных проектов в сфере энергоэффективности. В перспективе 2010–2012 гг. должна быть создана библиотека бизнес-кейсов в этой сфере на уровне муниципальных образований, которые в дальнейшем могут быть «тиражированы» на территории страны. Это такие проекты как: «Энергоэфффективный город», «Энергоэффективная социальная сфера», «Малая комплексная энергетика», «Считай, экономь, плати», «Новый свет», «Инновационная энергетика» (направленная на развитие smart-grid и альтернативных источников генерации).

Однако, говоря о процессе выбора площадок для реализации проекта по энергоэфективному городу Василий Белов отметил, что «первые площадки выбирались, в большей степени, исходя из инициативы руководителя муниципального образования, его готовности и заинтересованности в реализации проекта», только для проекта по социальной сфере выбор территорий был системным. Но в дальнейшем планируется расширение количества площадок с целью получения полного набора репрезентативных примеров, и с точки зрения уровня тарифов, и с точки зрения климатических условий и т.д.

Осуществляя эти проекты, Проектный офис собирает сведения о тех препятствиях и сложностях, которые возникли в ходе реализации, анализирует их и суммирует, формируя «библиотеку типовых решений». Но наиболее вероятно, и на это обратил внимание участников, Федор Веселов, заведующий отделом Института энергетических исследований РАН, что для типового проекта не будет типовых показателей эффективности, и это обусловлено целым рядом факторов, включая разницу цен на тепло и электроэнергию по регионам.

Федор Веселов также поднял вопрос об экономической заинтересованности участия в программах энергосбережения игроков рынка электроэнергетики: «Кто возьмется за реализацию программ энергосбережения в существующей системе неконкурентной электроэнергетики? Как организовать центр ответственности за реализацию этого направления бизнеса в современных условиях?» По мнению эксперта, у крупных генерирующих компаний, несмотря на рост тарифов, на сегодняшний день нет существенной заинтересованности в повышении энергоэффективности.

Член Правления ОАО «ФСК» Сергей Иванов поинтересовался, какую смысловую связку имеют мероприятия по энергосбережению и усилия по созданию свободного конкурентного рынка электроэнергетики? Идет ли речь о создании избыточного предложения для усиления конкуренции на рынке? По мнению руководителя проектного направления ЦСР «Северо-Запад» Эдуарда Бозе, прямой зависимости между переходом к экономному потреблению энергии и работой по совершенствованию энергосистемы и рынка не существует, поскольку в долгосрочной перспективе сбережение энергии вряд ли приведет к снижению объемов энергопотребления — т.е. физическому «сжатию» энергетических рынков.

Цель построения не только эффективного, но и справедливого рынка (оптового ли, розничного, рынка мощностей) может быть достигнута только с помощью гибкой и комплексной системы регулирования. Теме формирования новой российской регулятивной политики была посвящена вторая дискуссия.

Об опыте регулятивной политики в США рассказал в своем докладе Иван Данилин, заведующий сектором ИМЭМО РАН, советник ГК «Росатом». В настоящее время, в ведущих экономических державах регулятивная политика меняется, поскольку в США, ЕС и КНР достигнуты определенные пределы развития энергетических систем, причем достигнуты параллельно и в совершенно разных условиях. Эти изменения, безусловно, усугубились из-за мирового финансового кризиса.

Если говорить о США, то регулятивная «повестка дня», которая ранее традиционно формировалась как реактивная политика на экологические требования общественности, сегодня переходит в форму рамочного регулирования благодаря замещению общественного экосознания выраженным экоспросом, говорит Иван Данилин. «С одной стороны, сформирован достаточно выраженный спрос на специфические по характеристике энергетические системы и трансформацию национальной энергетической системы как таковой, что возможно в большей мере за счет сочетания регулирования и финансирования. С другой стороны, широко осознанется необходимость развивать новые технологии в энергетике, что приводит, прежде всего, к формированию определенной федеральной активности».

Кроме регулирования на федеральном уровне, которое сейчас в большей степени сосредоточено на разработке документов по линии защиты окружающей среды, активную деятельность ведут и несколько модельных штатов (в т.ч. Калифорния и Флорида), готовящие стандарты и регламенты для госкомпаний по коммунальному обслуживанию. Проводимая ими политика не только не остается в границах самих штатов, но и оказывает влияние на национальную «повестку дня» регулирования и на политику других государств. Также активность проявляет и корпоративный сектор, сформировавший пакет стандартов по выбросам CO2, и работающий в тесном взаимодействии с федеральным правительством над регуляторной повесткой для новой энергетики.

О сопоставлении опыта европейской и российской регулятивной политики рассказала Ольга Аллилуева, советник руководителя ФСТ. По ее мнению, российская «повестка дня» регулирования отстает от европейской на 10-15 лет. «...Мы до сих пор живем в парадигме дерегулирования... но понятно... .... что чем более сильный эффективный рынок, тем более силён наделенный полномочиями регулятор».

На вопрос, каким именно должен быть эффективный регулятор, есть четкое понимание в ЕС — «независимым, в первую очередь, от интересов отрасли и от политических влияний. Функциональная независимость заключается в том, что регулятор не должен согласовывать свои решения с министерствами и ведомствами, его решения отменяются только в судебном порядке, при этом конечно регулятор обязан отчитываться перед Правительством и Парламентом — существует обязательно как минимум ежегодная форма отчетности». Но, акцентировала внимание участников Ольга Аллилуева, при всех европейских лозунгах о либерализации рынка электроэнергии, кроме того, что всегда существует стратегическое видение регулятивной политики, жестко определен конкретный набор инструментов регулирования и инструментов финансирования.

По мнению Ольги Аллилуевой, Федеральная служба по тарифам России — близка к позиции комплексного экономического регулятора в понимании законодательства ЕС, с той разницей, что у ФСТ отсутствует ряд полномочий по рассмотрению споров, связанных с дискриминационным доступом к сетям, ограничены полномочия по мониторингу оптового рынка и ряд других (схему необходимых полномочий ведомств по регулированию см. в презентации эксперта). Но при механическом наделении какого-либо ведомства определенными полномочиями, ситуация коренным образом не изменится, считает Советник руководителя ФСТ. Необходима выработка стратегического видения регулятивной политики, а затем и детальной нормативно-правовой базы. Формирование такого видения, разработка необходимого массива документов, отметила эксперт, также один из серьезных вызовов для российского экспертного сообщества.

Целесообразность прямого заимствования регулятивных техник, европейских либо других, поставила под сомнение экономист ЦЭФИР Наталья Турдыева. Одна из причин осторожного восприятия западного опыта заключается в том, что институты в России существенно отстают от уровня развития, например, европейских. Слабость российских институтов выражается в ряде ограничений, к которым Наталья Турдыева отнесла: а) ограниченные возможности регулирующих органов реализовывать меры государственной политики, б) ограниченная подотчетность регулирующих органов государству, а также государства населению, делающая возможным влияние отдельных групп интересов на принятие и исполнение решений, в) нестрогое выполнение контрактных обязательств (как государством, так и фирмами), которая делает возможным пересмотр заключенных ранее договоров, г) ограниченная эффективность фискальной политики, снижающая возможности использования прямых субсидий для финансирования фиксированных инфраструктурных издержек. Также Наталья Турдыева предложила ряд мер по преодолению указанных ограничений.

По мнению Ивана Данилина, для использования зарубежного опыта в сфере регулирования требуется, во-первых, исключить лоббизм — сам процесс выработки, принятия стандартов и регламентов не должен стать инструментом обеспечения какому-то конкретному игроку преференций на рынке. Во-вторых, необходимо учитывать реалии внедрения разработанных регламентов и стандартов в жизни, т.е. переход к этим стандартам и регламентам должен быть достаточно плавным.

Сергей Иванов, Член Правления ОАО «ФСК ЕЭС» выразил мнение, что в принципе создание единой системы регулирования, единого рынка в таких разных отраслях, как тепловая, атомная, гидроэнергетика, невозможно. «Необходимо дифференцировать подходы к управлению этими рынками и внедрять разные принципы регулирования», — предложил Сергей Иванов.

Своеобразным возращением государства в тематику энергетики назвал заметную активизацию деятельности в сфере регулирования США, Китая и ЕС руководитель проектного направления ЦСР «Северо-Запад» Эдуард Бозе. «Связано это с ростом неопределенности на мировых рынках углеводородных ресурсов, которые до этого считались избыточными и дешевыми, доступными. По мнению развитых стран сейчас, углеводородная энергетика небезопасна с точки зрения надежности поставок, политических рисков, цены... ... С другой стороны — это интервенция в технологической сфере, потому что основная задача возврата государства в эту систему заключается в том, чтобы проработать возможность принципиального изменения базового ресурса энергетики. В этом смысле разрыв между повестками для России и для упомянутых стран колоссален».

Вопросы прогнозирования развития технологий энергосбережения как одного из ключевых факторов, требующих определенности для принятия любых политических и управленческих решений, а также и тренды развития нефтегазового рынка, задающие рамочные условия для развития энергетики и энергорынка в стране стали предметом обсуждения на следующих семинарах, состоявшихся 25 марта 2010 г. в Москве.